检察机关对行政违法行为的检察监督，是指检察机关为确保法律的统一实施，依法对行政主体实施的违反行政法律规范的抽象或具体行政行为所进行的法律监督。加强检察机关对行政违法行为的法律监督，是完善我国行政检察监督体系的客观需要，也是开展司法体制改革，充分发挥检察机关法律监督职能和参与社会管理创新的迫切要求，对实现依法行政，建设服务型法治政府有着重要意义。

　　本文从检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础和制度构建两个方面着手，探索对行政违法行为进行法律监督的理性价值、固有内涵及现实路径，以期解决检察机关对行政违法行为法律监督的缺位问题，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系的不断完善。

　　一、检察机关对行政违法行为实行法律监督的实践基础 

　　（一）检察机关对行政违法检察监督在法律上的逐级缺失 

　　依据我国宪法的规定，我国检察机关是国家的法律监督机关。检察机关要依法尽职尽责地对违法行政行为行使法律监督职能，就意味着必须对行政违法的整个过程实施全面、有效的监督。对行政违法的检察监督不仅仅包括审判监督，更应当包括对整个诉讼过程的监督，以及对非诉讼领域的违法行政行为的监督。但是从宪法进入到更为具体的法律层面进行考察，就不难发现宪法之下的法律并没有能够真正贯彻宪法的意图。

　　《行政诉讼法》第11条规定，“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。”这仅仅是一条非常抽象的原则性规定，因此，依据该条规定，检察机关有权对进入诉讼程序的行政违法行为实施法律监督只是一个抽象的权力。我国对于行政违法行为检察监督体系的构建在法律上呈现出逐级缺失的状态。

　　（二）对生效行政裁决实施检察监督的现状考察 

　　尽管我国检察机关对于行政违法的法律监督由于法律规定的逐级缺失最终萎缩成了仅仅对发生法律效力的行政裁决实施的监督，但即便是在这个极为狭小的范围内，检察监督的实施也面临着不少现实的困境。主要表现在以下三个方面：一是能够实施检察监督的案件来源有限，数量极少；二是检察机关在行使抗诉权时面临着一系列的限制；三是检察机关发出的纠正违法通知书和检察建议书难以取得应有的效果。

　　二、检察机关对行政违法行为实行法律监督的制度构建 

　　（一）对生效行政裁决实施检察监督的制度构建 

　　1.阅卷制度的完善与构建

　　最高司法部门应当采取措施对阅卷制度作出具有操作性的具体规定。可以先由“两高”共同协商，以联合发文的形式确定暂时性的工作规定，确定检察机关阅卷制度的基本框架，然后再下发各省由检法两家共同制定具体的实施细则，各省制定的细则分别报最高检察院和最高法院备案，最高检察院与最高法院在条件成熟时可联合制定更具操作性的司法解释，从细节上将阅卷制度进一步予以确定。

　　2.调查取证制度的完善与构建

　　应当通过制定法律，一方面明确规定检察机关的调查取证权，使检察机关的法律监督能够切实而有效；另一方面也应当对检察机关的取证范围和条件作出明确的限定。由于检察机关的调查取证对象离不开被诉行政主体，仅由最高司法部门通过相关规定是无法真正落实检察机关的调查取证职能的，因此必须由最高立法机关在修改《行政诉讼法》的过程中对相关的调查取证作出更为具体的制度安排，并通过立法解释以更详细的操作性规定作为配套。

　　3.对于法院审理抗诉案件有关管辖和期限问题的制度完善与构建

　　最高法院应该颁布新的司法解释，对于检察机关按审判监督程序对行政裁决提出的抗诉，应明确规定受理法院的管辖层级以及受理审查时限，从而避免案件在受理阶段的相互推诿和拖延。同时，全国人大在对行政诉讼法进行修改时，也应就再审案件的管辖问题以及受理审查期限作出明确的规定，最终在法律层面解决这一问题。

　　4.对程序性生效行政裁决实施检察监督的制度完善与构建

　　应当由最高人民检察院提请全国人大常委会就《行政诉讼法》中相关条款的规定是否包括程序性裁决作出明确的立法解释。对于违反法定程序，可能影响案件公正审理的可上诉的程序性裁决，比如对不予受理、驳回起诉或者管辖权异议等裁定，应当列入检察机关的抗诉范围之内。

　　（二）对行政违法实施检察监督的范围拓展及制度构建 

　　1.对行政违法实施检察监督的范围拓展概说

　　要真正地对行政违法进行有效的法律监督，就必须突破现有的监督范围，对于违法行政行为，无论是抽象行为还是具体行为，无论其是否进入了诉讼领域，都应该通过制度构建，对其全面、有效地实施检察监督，这样才能真正履行宪法赋予的职责，对行政权的合法行使进行有力的法律监督。对行政违法的检察监督应拓展到所有损害公共利益的违法行政行为这一范围。

　　2.对没有进入诉讼程序并损害公共利益的违法行政行为发出检察建议和纠正违法通知

　　建议对于未进入诉讼程序的抽象或具体行政行为，如果初步确定其违反了相关的行政法律规范并且损害了公共利益的，检察机关即可向做出违法行政行为的行政主体发出检察建议书。行政主体收到检察建议书后，应当在一定期限内予以回复，并可以在回复中为其行为进行解释，如果行政主体的解释不能成立，或根本没有予以回复，检察机关最终确定相关行政行为构成违法的，应当再向相关行政主体发出纠正违法通知书，告知行政主体，检察机关己正式确认其行为违法，并要求其调整相应的违法行政行为。如果行政主体没有作出合理回复并调整其违法行为的，在发出纠正违法通知书的一定期限内，检察机关将正式采取诉讼行动。

　　3.检察机关提起行政公益诉讼的制度构建

　　首先，检察机关可以作为公共利益的代表成为提起行政公益诉讼的主体，这一点是世界各国所共认的。《行政诉讼法》一旦赋予检察机关以及其他主体提起行政公益诉讼的权力，就必须同时对行政公益诉讼的启动作出必要的程序限制，否则轻易地启动诉讼，就有可能造成滥诉的局面，使行政机关和审判机关都疲于应付，这无疑会妨碍行政和审判职能的正常行使。对于检察机关启动行政公益诉讼的程序限制，应为通过发出检察建议书作为向行政主体作出的违法行政行为表达异议的程序，在检察建议未能取得效果之后，再通过发出纠正违法通知书作为准备随时提起行政公益诉讼的警告程序，在仍然无效的情况下，检察机关即具备了启动行政公益诉讼的权力。

　　其次，有权提起行政公益诉讼的其他社会团体或者公民个人为数众多，而且可能会有多人针对同一项受到损害的公共利益在不同时间和地点提出行政公益诉讼，因此对于检察机关之外的其他主体提起行政公益诉讼进行程序限制同样是非常必要的。由检察机关对其他主体行使行政公益诉讼权进行程序性审查。基于此，建议检察机关之外的其他主体在提起行政公益诉讼之前应当向检察机关提出相应的申请，检察机关有责任对相关申请进行程序性的审查。

　　综上，可赋予检察机关在公共利益可能即刻受到不可挽回的损害的特殊情况下直接向法院提出要求行政主体暂停实施相关行政行为的申请权，法院应当在尽快的时间内作出裁定。一旦涉嫌违法的行政行为被法院裁定暂停实施，则检察机关可直接向法院提起行政公益诉讼，不必再发出相关的检察建议书和纠正违法通知书。其他主体在紧急情况下则可以通过检察机关向法院提出申请，再统一由检察机关向法院正式提起暂停相关行政行为的申请，在检察机关正式提出相关申请后，其他主体可直接向法院提起行政公益诉讼，不必再接受检察机关程序性审查的限制。

　　检察机关是我国专门的法律监督机关，确保法律正确、统一实施，维护法制的尊严是我国检察机关所承担的重要职责。行政检察监督是我国监督体系的重要组成部分。探索对行政违法行为实行法律监督的实践基础和制度构建，解决检察机关对行政违法行为法律监督的缺位问题，充分发挥检察机关的法律监督职能，切实推进行政检察监督体系的不断完善，对推进社会主义法治进程具有深远的现实意义。